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温洋:关于进一步推动广州市屋顶绿化工作,实

原创 温洋 华南城市研究会关于进一步推动广州市屋顶绿化工作,实现碳达峰、碳中和目标的建议习近平总书记指出:“要…

原创 温洋 华南城市研究会
关于进一步推动广州市屋顶绿化工作,
实现碳达峰、碳中和目标的建议
习近平总书记指出:“要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局,拿出抓铁有痕的劲头,如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标”。
中办国办印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》中提出:“依托不同地区独特的自然禀赋,采取人放天养、自繁自养等原生态种养模式,提高生态产品价值”。
屋顶绿化又称“空中花园”,是在屋顶、露台、天台或阳台上广植花木,铺植绿草,建造园林景观。
屋顶绿化可带来多方面的好处。如能增加城市绿化面积、减少城市热岛效应、截留雨水减轻城市排水压力等。植物还可以吸收分解CO、NO、SO2和汽车尾气等有害气体,每平方米屋顶绿化可以过滤约0.2kg烟尘,减少灰霾天气。数据显示,屋顶绿化下的室内温度比未做绿化的要低3℃。
据广州市统计局公布的数据,2021年广州市主城区面积(不含增城、从化)为38.43亿平方米,可绿化屋顶面积按城区面积2%保守估算,约7700万平方米。
据草坪协会理事长、北京农业从事草坪科学研究多年的博士生导师韩烈宝教授介绍,每平方米草坪日吸收600克二氧化碳,如果广州市屋顶绿化目标全部实现的话,则每天可以吸收4.62万吨(需要一万多辆卡车才能运完),全年可吸收1686.3万吨二氧化碳。
多年来,广州市在推广屋顶绿化方面做了不少的工作。
1997年出台了《广州市城市绿化管理条例》;
2002年,广州市建委下发了《关于进一步加强建筑物天台绿化美化工作的通知》,同年下发了《关于大力开展建筑物天台绿化美化工作的通知》。
2003年6月,市建委进行《广州市建筑物天台进行绿化美化调查》工作。
2004年底,广州市有关部门在横跨东山区、越秀区、荔湾区、海珠区等的内环路两侧以及居住社区的一些建筑物上,进行绿化的试点以及推广。
2007年7月,广州市《屋顶绿化技术规范》正式实施。
但是,截止到目前,《屋顶绿化技术规范》实施的效果并不理想。目前广州屋顶绿化率只有0.5%,屋顶绿化总量约69万平方米,与“十三五”规划差距大。
造成广州市屋顶绿化落后有五个方面的原因:
一是政策支持不足。
据介绍,德国、日本、新加坡等发达国家均制定了屋顶绿化相应的法律、规定或者指引,实行强制或鼓励的政策,对屋顶绿化有直接资金支持、奖励或者税收优惠,日本更加是对超过规定建筑面积未进行屋顶绿化的开发商进行罚款。但广州市目前明显欠缺推进屋顶绿化的相关文件与规定、措施。
二是资金不足。
屋顶绿化投入的资金虽然相对便宜,但是没有资金的投入,屋顶绿化是不可能大面积推广开。
三是合格的专业技术人员不足。
由于我国的屋顶绿化处于刚起步的阶段,合格的屋顶绿化专业技术人才不足,屋顶绿化工程的施工技术仍有一定的难度,导致广州市的屋顶绿化水平处于较落后的状态。
四是建筑物的安全问题。
建筑物必须在符合公共安全的要求下才可以采用花园式屋顶绿化,广州中心城区存在大量楼龄超过二十年的旧建筑,对于旧房屋的天台绿化,可能影响屋顶承重和防水,引起广大业主的担忧。这是城区大量旧建筑无法进行天台绿化的主因。
天台绿化种植不当也会影响房屋安全,如果在天台种植高大乔木,粗壮的树根有可能破坏楼顶的防水层,甚至是天花板,从而带来严重的安全隐患。一些新建小区尽管不存在安全问题,因业主对屋顶种植作物可能造成破坏的担心,对天台绿化亦难以达成一致意见。
五是屋顶产权不清晰。
《中华人民共和国民法典》第三百条【共有人对共有物的管理权】“共有人按照约定管理共有的不动产或者动产;没有约定或者约定不明确的,各共有人都有管理的权利和义务”。
《民法典》第二百七十四条【建筑区划内道路、绿地等的权利归属】“建筑区划内的道路,属于业主共有,但是属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地,属于业主共有,但是属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有”。
建筑区划内的共有部分是指专有部分以外的建筑物的其他部分。如支柱、屋顶、外墙、楼梯、走廊、电梯、自来水管、贮水塔、消防设备、大门、各楼层间的楼板(天花板、地板)、左右房屋之间的隔墙等。按照《物权法》中关于“楼顶由多个业主共同拥有及管理”的规定,必然导致楼顶多人拥有,但是出了问题无人牵头管理的现象。
顶层业主希望进行屋顶绿化,降低楼顶温度、保护生态环境的愿望往往会因业主和管理处意见不统一而难以实现。
为了进一步推进广州市的屋顶绿化工作,建设生态文明城市、空中海绵城市,探索生态产品的价值实现机制,为实现“碳达峰”“碳中和”的目标做贡献,特提出以下建议:
一、加强生态文明宣传和普及工作。
应组织媒体大力宣传城市屋顶“自然生态降温”的好处,宣传生态隔热产品在隔热绿化、防渗漏、保护楼面的三大好处。
城市约10%的居民住楼房顶层,他们都有改善居住环境的愿望,一起参与,城市美化净化、降温节能,碳峰值、碳中和建设步伐将加快,将为共同构建人与自然生命共同体作出应有贡献。
屋顶绿化适应国家“十四五”规划中实现碳峰值、碳中和的目标要求,应制定城市绿色建筑碳排放标准,并分解到每个家庭。对实施楼顶绿化的建筑给予一定的资金和碳汇补贴。
制定屋顶“自然生态降温”条例。规范屋顶绿化行为,采用轻型、简易、自然、全生命周期基本不用管理的屋顶草坪“隔热”绿化标准。标准不应单纯的讲屋顶绿化,应讲屋顶“隔热”绿化。
二、出台与生态文明城市建设有关的政策法规。
目前,德国、日本、新加坡等发达国家均制定了屋顶绿化相应的法律、规定或者指引,实行强制或者鼓励的政策,对屋顶绿化有直接资金支持、奖励或者税收优惠,日本更加是对超过规定建筑面积未进行屋顶绿化的开发商进行罚款。
但广州市目前明显欠缺推进屋顶绿化的相关文件与规定、措施。现行《广州市城市绿化管理条例》未将大量新建住宅楼和旧建筑的天台绿化问题纳入城市绿化整体规划之中,而建造天台花园的造价较大,标准过高,不利推行。
建议条例第八条最后内容修改为:新建筑的顶层应符合顶层绿化工程的建筑标准。旧的建筑物在符合公共安全的要求下,应当进行天台绿化,具备条件的建筑物可以建造天台花园。
三、组织普法巡视组,帮助居民小区成立业主委员会。
以《民法典》的普法工作为契机,组织普法工作巡视组下到基层社区和居民小区开展普法宣传工作。组员可由政府政法系统干部和律师组成。《物业管理条例》第九条“一个物业管理区域成立一个业主大会。
物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定”。在普法巡视的过程中,应督促街道办,落实《物业管理条例》,协助小区里的业主成立业主委员会。同时,应加强居民小区的党组织建设工作。
回顾建党百年历史,“支部建在连上”是一条重要的经验。建议在《物业管理条例》第九条中,增加“在业主委员会中设立党支部”的内容,以加强党对业主委员会工作的领导,促进居民小区各项管理及安全工作的领导与落实,切实保护小区业主管理公共建筑的权利,保护所有业主共同享有屋顶绿化所带来的减排收益及室外活动的权益,引导业主共同承担保护屋顶绿化的责任和义务。
四、制定屋顶绿化的专门文件。
根据《广州市绿化管理条例》第十七条:“办公楼、居民住宅楼等建(构)筑物适宜立体绿化的,各级人民政府应当采取措施鼓励进行立体绿化。具体措施由市绿化行政主管部门制定,报市人民政府批准后施行”。
已经出台的《广州市屋顶绿化技术规范》已包括了具体的施工标准。但是根据《物业管理条例》中“业主依法确需改变公共建筑和共用设施用途的,应当在依法办理有关手续后告知物业服务企业”的规定,业主开展屋顶绿化工程必须先依法办理有关的手续。
按照《物权法》,顶层业主房间天花板同时具备“专有”和“公有”的双重属性,即天花板的下面是业主“专有”,上面是全体业主“公有”,但是屋顶维护的主要受益方是顶层的业主,所以可以考虑在将顶层面积使用的主要决定权重给顶楼的住户。楼顶的维修及施工应主要征求顶层业主的意见,以利于保障顶层业主的权利,也有利于楼顶的维修、绿化及隔热工程的实施。
建议将《广州市屋顶绿化技术规范》改为《广州市屋顶绿化实施办法》,在其中增加关于广州市屋顶绿化的总体目标、任务与规划、具体的政府部门与基层组织职责、楼顶绿化报批程序、政府相关的扶持政策等内容,比如屋顶绿化工程应由顶层业主提出申请,报业主管理委员会或物业管理处(没有业主委员会的小区)备案,经市绿化主管部门审批后进行施工。只有这样,才能使屋顶绿化的工作能够真正落实到每个小区。
将新建筑天台绿化纳入规划验收范围,旧建筑由建设主管部门免费进行安全测试。对于群众关心的天台绿化影响建筑安全问题,应从制度上进行破解。规划部门在批准建楼的时候,就要会同绿化部门审核楼顶天台绿化方案,结合广州市制订的《建筑物天台绿化标准》,审查天台绿化是否对楼顶安全构成影响,对绿化方案提出指导意见。
可以参考上海市的做法,要求建设主管部门对新建、改建建筑的设计、施工、验收,要同时审查屋顶绿化设计,监理屋顶绿化施工,验收屋顶绿化效果。
五、完善楼顶绿化的投入激励机制。
《物权法》第九十八条规定,对共有物的管理费用以及其他负担,有约定的,按照约定;没有约定或者约定不明确的,按份共有人按照其份额负担,共同共有人共同负担。
据华南农业大学园艺系刘海涛教授的专项调查结果显示,有49%的单位、47%的私人业主和49%的顶层住户同意对其楼房天台进行绿化。但若要自己为天台绿化出一部分钱,即使顶层住户,也只有10%同意。
建议绿化工程可以采用政补贴,业主出资的合资方式进行。有省政协委员建议政府参照旧楼加装电梯的方式,每平方米楼顶绿化面积补助100元,全市楼顶面积按照7700万平方米计算,约需77亿元,可每年投入8亿补助资金,分十年完成。政府出资以外部分由顶层业主出资或由同一个楼梯口的所有业主共同出资,共同出资时,顶层业主的出资可以大于总费用的50%。
华南城市研究会顾问、
九三学社省委原专职副主委、
广东省人民政府原参事
温洋
2021年5月20日

温洋:关于进一步推动广州市屋顶绿化工作,实

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